一、引言
2012年修正的《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）已经建立了未成年人犯罪记录封存制度。2024 年 7 月 18 日,中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》,明确提出“建立轻微犯罪记录封存制度”，这一制度建设任务的提出，是要求我国立法机关吸收未成年人犯罪记录封存制度的成功经验，针对全部轻微犯罪建立犯罪记录封存制度。这对于保护轻微犯罪行为人及其近亲属的合法权利，尤其是复学、升学、就业等权利，保障其顺利复归社会，实现社会和谐具有重要意义。
建立轻微犯罪记录封存制度不仅具有重要的法律意义，而且具有重要的政治意义。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）于1979年通过后，随着经济活跃度的提升及社会流动性的增强，我国社会进入了快速转型期，多种因素交织导致犯罪率上升。全国人大常委会于1982年3月8日公布《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》，1983年9月2日公布《关于严惩严重危害社会治安的犯罪分子的决定》和《关于迅速审判严重危害社会治安的犯罪分子的程序的决定》，对1979年通过的《刑法》进行了修正，提高了严重破坏社会治安和严重破坏经济的犯罪的法定刑，将其中多数犯罪的最高刑提升为死刑。经过40多年持续推进改革开放，尤其是在2001年加入世界贸易组织以后，我国经济迅猛发展，人民生活水平迅速提升，工资、住房、教育、医疗保障水平等都大幅提高，社会矛盾得到大幅度缓和。党的十八大召开以后，我国政治、经济、社会的发展进一步提速，社会矛盾进一步缓和。在此背景下，我国的犯罪结构发生明显的变化，轻微犯罪案件在全部刑事案件中的比率显著提升，重罪案件的比率明显降低。在这一背景下，党中央提出建立轻微犯罪记录封存制度，标志着我国的犯罪治理政策在新的历史条件下不断完善发展，在坚持打击犯罪与保障人权相统一的基础上，更加强调二者的平衡兼顾。我国犯罪结构的变化表现在哪些方面？我国现行《刑法》和《刑事诉讼法》在治理轻微犯罪方面采取了哪些举措、存在哪些不足？我国未成年人犯罪记录封存制度适用现状如何、存在哪些不足？应当如何建构和完善我国治理轻微犯罪的相关制度？本文将对这些问题进行深入探讨。
二、我国犯罪结构的变化趋势之考察
（一）刑事案件的总量逐渐减少
在改革开放以后，随着经济活跃度和人口流动性的增强，我国犯罪数量一度出现上升趋势，而且这种上升趋势持续时间很长、上升幅度很大。公安机关刑事案件立案数从改革开放初期的最低点，即1984年的514,369件，上升到2015年的7,174,037件，增长了13倍有余。可喜的是，在2015年，这种上升趋势得到了遏制。自2016年开始，刑事立案数逐年下降。从2015年到2023年，全国刑事立案数从7,174,037件下降到4,496,359件，在短短9年内下降了约37%。
（二）轻微犯罪案件的比率显著上升
对于轻微犯罪与重罪的划分标准，我国立法没有作出明确的规定，理论界也存在不同看法。有学者主张以有期徒刑3年作为轻微犯罪与重罪的划分标准，也有学者主张以有期徒刑5年作为轻微犯罪与重罪的划分标准。笔者认为，以有期徒刑3年作为轻微犯罪与重罪的划分标准更为合理。因为3年有期徒刑是很多轻微犯罪的最高法定刑，是很多重罪的最低法定刑，还是很多犯罪第一档法定刑（最低档法定刑）与第二档法定刑的分界线，以3年有期徒刑作为划分轻微犯罪与重罪的标准具有可操作性。如果按这一标准，那么我国轻微犯罪比率上升的趋势非常明显。1999年，全国生效刑事裁判被告人总数为608，259人，其中，被判处5年有期徒刑以上刑罚的有157，462人，被判处3年以上（不包括本数）5年以下（不包括本数）有期徒刑刑罚的有69，823人，据此可以计算出被判处3年有期徒刑以下刑罚的被告人总数为380，974人，约占刑事被告人总数的63%。2023年，全国生效刑事裁判被告人总数为1，660，251人，其中，被判处5年有期徒刑以上刑罚的有134，142人，被判处3年以上（不包括本数）5年以下（不包括本数）有期徒刑刑罚的有89，608人，据此可以计算出被判处3年有期徒刑以下刑罚的被告人总数为1，436，501人，约占刑事被告人总数的87%。由此可见，从1999年至2023年，我国人民法院判处3年有期徒刑以下刑罚的被告人的比率从63%上升到了87%，上升速度非常快。
（三）重罪案件的比率大幅下降
对于犯罪的分类，有的国家采用两分法将犯罪分为重罪与轻罪，如德国、奥地利、瑞士；有的国家采用三分法将犯罪分为重罪、轻罪与违警罪，如法国。我国《刑法》对犯罪的分类没有作出明确规定，理论界大多采用两分法，即分为重罪与轻罪。既然我国法学理论界大多将犯罪分为重罪与轻罪两类，那么轻罪案件比率的上升必然意味着重罪案件比率的下降，实际情况也确实如此。国家统计局公布的数据显示，最近十余年，我国重罪案件，尤其是暴力犯罪案件数量呈现稳定下降的态势。故意杀人案、故意伤害（重伤）案、抢劫案是三种典型的重罪案件，而且是三种典型的暴力犯罪案件，这三种犯罪案件的数量在近一二十年都呈现稳定下降的态势。从2000年至2023年，故意杀人案年立案数从28，429件下降到5，443件，下降了约81%。从2002年至2023年，抢劫案年立案数从354，926件下降到6，751件，下降了约98%。从2010年至2023年，故意伤害（重伤）案年立案数从174，990件下降到88，510件，下降了约49%。
三、我国犯罪结构变化的法律应对之不足
为应对犯罪结构的变化，我国近年来在刑事实体法及刑事程序法方面都采取了一系列措施。在刑事实体法方面采取了如下措施：提高了缓刑的适用率，从1998年到2023年，缓刑的适用率从14%上升到了34%，增长了约1.4倍；优化了非监禁刑的执行方式，2011年通过的《中华人民共和国刑法修正案（八）》（以下简称《刑法修正案（八）》）建立了社区矫正制度，2019年全国人大常委会通过了《中华人民共和国社区矫正法》，对社区矫正制度作出了系统规定；完善了非刑罚处置措施体系，《刑法修正案（八）》增设了禁止令制度，2015年通过的《中华人民共和国刑法修正案（九）》（以下简称《刑法修正案（九）》）又增设了职业禁止制度；2012年修正的《刑事诉讼法》第275条规定了未成年人犯罪记录封存制度。在刑事程序法方面采取了如下措施：2012年修正的《刑事诉讼法》建立了刑事和解制度，规定对轻罪案件，犯罪嫌疑人、被告人与被害方达成和解协议的，公安司法机关可以对被追诉人从宽处罚；2018年修正的《刑事诉讼法》建立了认罪认罚从宽制度，规定对被追诉人认罪认罚的案件可以从宽处罚；缩小了逮捕的适用范围，从2004年至2024年，逮捕率从94%下降至46%，下降了48%；提高了不起诉的适用率，从2015年至2024年，不起诉的适用率从5.2%提升至19.8%。然而，理论界和实务界对如何应对犯罪结构变化的研究尚不充分，我国在相关法律制度的建构及实施方面亦存在不足。
（一）二元化制裁体系的制度优势发挥不充分
在当今世界，对危害社会行为的制裁模式有一元化和二元化两种不同的模式。一元化制裁模式是指不将危害社会的行为区分为违法与犯罪两种不同类型，所有危害社会的行为都被界定为犯罪，并给予刑事制裁。二元化制裁模式是指根据危害性的大小，将危害社会的行为区分为行政违法与刑事犯罪两种类型。其中，具有一定危害性，但危害性不大的行为被界定为行政违法，给予行政处罚；具有较大社会危害性，触犯了《刑法》的行为被界定为犯罪，给予刑事处罚。
相较于一元化制裁模式，二元化制裁模式具有如下优点。其一，有利于限缩“犯罪标签”可能给行为人带来的负面影响。在现代社会，定罪是一种最严厉的法律评价，一个人一旦被认为构成犯罪，社会公众对其评价就会降低，行为人自己也可能产生严重的否定性自我暗示，工作、生活都将受到重大影响。不仅如此，在我国，一个人一旦被定罪，其本人和近亲属都可能承担一系列严重的附随后果，如开除公职、党籍，不得报考公务员，不允许参军等，因而，限缩《刑法》的适用范围在我国具有特别重要的意义。其二，有利于提高办案效率。在一元化制裁模式下，所有具有社会危害性的行为都被界定为犯罪，而对犯罪的制裁必须适用刑事诉讼程序，经由侦查、审查起诉、审判三个阶段，才能最终作出认定。而在二元化制裁模式下，行政违法行为只需要由行政机关，如公安机关认定和处罚，不需要经过审查起诉和审判阶段，处理程序比较简单，有利于提高办案效率，降低执法成本。
我国采用的是典型的二元化制裁模式，大量危害性不大的行为被界定为行政违法，只有少量具有严重社会危害性的行为被认定为构成犯罪，这对于缩小《刑法》的适用范围，避免“犯罪标签”的负面效应具有非常重要的意义。然而，近年来，我国存在《刑法》适用范围扩张过快，部分行政法律法规修改滞后的问题，二元化制裁模式的优势发挥不充分。
第一，部分与犯罪相对应的违法行为未被纳入行政法律法规的规制范围。如前所述，我国采用的是二元化制裁模式，按照二元化制裁模式的基本原理，除极少数危害性极大，只要行为人实施就构成犯罪的行为（如故意杀人、强奸、绑架等犯罪行为），大多数危害社会的行为都存在危害程度的差别，即定量评价问题。同一行为，危害性大的构成犯罪；危害性小的，属行政违法。这意味着，就《刑法》规定的483个罪名对应的行为而言，绝大多数在行政法律法规中应当有未达到犯罪程度但作为行政违法行为应当如何处罚的规定，然而，《刑法》中不少罪名在行政法律法规中缺少了对应的规定。
第二，对于有些行为，虽然《刑法》与《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）或其他行政法律法规都作出了规定，但《刑法》或相关司法解释规定的入罪标准过低，导致定罪比率过大，减弱了行政处罚本应发挥的制度优势，最典型的就是醉酒驾驶行为。虽然《中华人民共和国道路交通安全法》第91条和《刑法》第133条之一分别对饮酒、醉酒驾驶机动车行为应受的行政处罚和刑事处罚作出了规定，但是最高人民法院、最高人民检察院、公安部于2013年12月18日联合发布的《关于办理醉酒驾驶机动车刑事案件适用法律若干问题的意见》（以下简称2013年《醉驾意见》）对醉酒驾驶入罪的标准规定过低（血液酒精含量达到80毫克/100毫升以上），结果导致实践中危险驾驶类刑事案件的数量急剧攀升。例如，2021年检察机关共决定起诉174.9万人，其中，起诉危险驾驶罪35.1万人，约占20%，这种状况显然极不合理。导致这一问题的原因非常复杂，其中司法解释对醉驾入刑的标准规定过低，挤压了行政处罚发挥制度优势的空间显然是主要原因之一。
（二）重罪案件逮捕的适用率依然比较高
如前所述，近年来我国逮捕的适用率大幅度降低，从2004年的94%下降至2024年的46%。然而，我国刑事强制措施的设置，尤其是逮捕的制度设计存在缺陷，如适用逮捕的刑罚标准过低，取保候审、监视居住的约束力度不足，导致公安司法人员不敢适用取保候审、监视居住。逮捕率的大幅度降低主要是轻微犯罪比率的大幅度上升带来的，重罪案件逮捕率降低的幅度非常有限。例如，《刑法修正案（八）》增设了危险驾驶罪，由于危险驾驶罪的主刑只有拘役，不符合适用逮捕的刑罚条件（可能判处徒刑以上刑罚），因而只能适用拘留以下的刑事强制措施。危险驾驶罪自确立以来，犯罪数量不断攀升，近年来已上升至全部刑事案件数量的20%左右，这意味着我国逮捕率降低了48%左右，危险驾驶罪就占20%左右，因而，如果扣除危险驾驶罪等轻微犯罪对逮捕率降低的“贡献”，重罪案件逮捕率降低的幅度非常有限。以2021年为例，当年，检察机关批准、决定逮捕的犯罪嫌疑人总数为868，445人，提起公诉的人数为1，748，962人，据此可以计算出逮捕率为50%左右。但是，如果扣除涉嫌危险驾驶罪的35.1万人，逮捕率将上升至70%左右，这一逮捕率仍是比较高的。
（三）刑事司法的出罪功能发挥不足
如前所述，近年来我国刑事司法出罪功能的发挥取得了一定进展，从2015年到2024年的10年间，检察机关决定不起诉的比率从5.2%上升到19.8%，增长了约2.8倍。然而，由于我国《刑事诉讼法》对刑事诉讼进程中的出罪控制极为严格，在侦查阶段，公安机关对构成犯罪但情节轻微的案件无权作出罪处理；在审查起诉阶段，检察机关虽然可以通过适用酌定不起诉和附条件不起诉对构成犯罪但情节轻微的案件作出罪处理，但是适用条件极为严格，如果与其他国家、地区横向比较，我国刑事司法的出罪率仍然比较低。
（四）犯罪记录封存制度适用范围过窄
如前所述，我国通过修正《刑事诉讼法》及颁布相关法律文件，建立了未成年人犯罪记录封存制度，这对于帮助未成年人复归社会具有非常重要的意义。但是，目前该制度的适用范围过窄，只适用于未成年人，不适用于成年人，这在一定程度上是不合理的。具体而言，犯罪前科制度建立在这一假设基础上：曾经实施犯罪的人人身危险性相对较大，再次实施违法犯罪的可能性相对较高，因而有必要对其某些权利进行一定的限制，甚至剥夺。这一假设对某些犯罪，尤其是如危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪、性犯罪等重罪，可能是成立的，但对其他很多犯罪，尤其是轻微犯罪，往往是不成立的。这一点不仅对未成年犯罪人如此，对成年犯罪人也是如此。“一日行窃，终身为贼”的俗语是不能成立的，因而犯罪记录封存制度一概不适用于成年犯罪人是不合理的。
域外国家实行的前科消灭与复权制度与我国的犯罪记录封存制度在法律效果上有所不同。前科消灭与复权意味着犯罪前科的彻底消除，而犯罪记录封存只意味着一般单位和个人不得查阅犯罪记录。但是，域外国家的前科消灭与复权制度与我国的犯罪记录封存制度承载的功能类似，域外国家建构前科消灭与复权制度的经验值得我国借鉴。从域外国家经验来看，大多数存在前科或类似前科制度的国家都有关于前科制度适用期限的规定，前科制度的适用不是终身的，而是有一定期限的。经过法定的期限，如果犯罪人没有再次实施犯罪，即表明其人身危险性已经消失，犯罪前科就应当予以消灭；如果有证据证明犯罪人在前科消灭的期限届满之前已不具有人身危险性，犯罪人还可以申请提前复权。值得注意的是，部分域外国家的前科消灭与复权制度不仅适用于未成年人，还适用于成年人。例如，《意大利刑法典》第179条明确规定，无论是未成年人还是成年人，自主刑执行完毕或者以其他方式消灭之日起经过至少三年，并且有实际的和持续的证据表明被判刑人行为端正，则允许复权。《俄罗斯联邦刑法典》第86条第5款也规定，无论是成年人还是未成年人，如果被判刑人在服刑期满之后表现良好，则法院可以根据他本人的请求在前科消灭的期限届满之前撤销前科。
（五）犯罪附随后果制度存在不合理之处
在我国，犯罪不仅要受到刑事制裁，而且要受到犯罪附随后果的惩罚。犯罪附随后果属于前科制度的一个组成部分，是指对有犯罪前科者及其家庭成员或亲属适用的，除刑罚以外，对特定权利进行限制或剥夺的制度。在我国，犯罪的附随后果较为广泛，既包括针对犯罪人本人的，也包括针对犯罪人家庭成员或其他亲属的；既包括禁止从事某种职业，如不得被录用为公务员，也包括剥夺某种利益，如取消退休待遇，还包括禁止、限制某种资格，如不得参军。我国的犯罪附随后果制度存在一些问题，其中一个重要问题是，没有分别就重罪与轻微犯罪设置不同的附随后果。按照我国现行法律规定和实践做法，不管是重罪还是轻微犯罪，犯罪附随后果都是一样的，这显然不合理。如前所述，犯罪附随后果是犯罪前科制度的一个组成部分，犯罪前科制度的目的是防止犯罪人再次实施违法犯罪行为，而实施轻微犯罪的犯罪分子主观恶性相对较轻，再次实施犯罪的可能性不大，因而重罪与轻微犯罪的附随后果应当是不同的，但是按照我国现行法律和相关规范性文件的规定，轻微犯罪的附随后果与重罪的附随后果几乎一样，这显然不合理。
四、我国犯罪结构变化的法律应对之完善
（一）完善二元化制裁体系
1．填补行政处罚的体系缺漏，实现行政处罚与刑事制裁的无缝衔接
如前所述，行政处罚与刑事制裁并立的二元化制裁体系使大量具有社会危害性，但是危害性不大的行为被定性为违法，给予行政处罚，从而有效限缩《刑法》的适用范围，确保刑罚只打击少量具有严重社会危害性的行为，这有利于防止“犯罪标签”泛化可能带来的问题。然而，近年来，部分学者提出了扩大《刑法》的适用范围、强化《刑法》的社会治理功能的积极刑法观。同时，近年来我国刑事立法也进行了大量修正，《刑法》的适用范围得以扩张，然而，《刑法》中一些罪名对应的犯罪行为在行政法律法规中却没有对应的行政违法行为应如何处罚的规定。
2025年修正的《治安管理处罚法》注意到了这一问题。近年来通过的《中华人民共和国刑法修正案（七）》至《中华人民共和国刑法修正案（十一）》新增的多个行为类型，如组织、领导传销，非法获取计算机信息系统数据，侵犯公民个人信息，虐待被监护、看护人，妨害安全驾驶，高空抛物等，都被吸纳进了修正后的《治安管理处罚法》。然而，现行行政法律法规仍然存在不足，对一些应当作出规定的行为没有作出规定。近年来新增的其他许多犯罪行为，如使用虚假身份证件、盗用身份证件罪，催收非法债务罪，拒不履行信息网络安全管理义务罪，非法利用信息网络罪，组织、资助非法聚集罪，扰乱国家机关工作秩序罪，编造、故意传播虚假信息罪，组织参与国（境）外赌博罪，非法植入基因编辑、克隆胚胎罪，非法猎捕、收购、运输、出售陆生野生动物罪，破坏自然保护地罪，非法引进、释放、丢弃外来入侵物种罪，妨害兴奋剂管理罪等，都通过法律规定了“情节严重”或“造成严重后果”等定量要求，如果没有达到法定的定量标准，则不构成犯罪。但是，行为人实施了危害行为，属于行政违法，应当受到行政处罚，若相关行政法律法规没有规定如何处罚，则会出现处罚漏洞。
2．提高入罪标准，缩小刑事制裁的适用范围
在我国采用二元化制裁模式的情形下，刑事制裁与行政处罚是此消彼长的：刑罚的打击范围过大，就会挤压行政处罚发挥作用的空间。因此，要扩大行政处罚的规制范围，就必须提高入罪的标准，缩小《刑法》的适用范围。如前所述，虽然《刑法》《治安管理处罚法》及相关法律法规针对某些犯罪与社会危害性较小的行政违法行为分别规定了刑事责任与行政制裁，但是，入罪的标准过低，导致《刑法》的适用范围过广，不符合刑法谦抑性原则的要求，未来有必要提高入罪的标准，缩小《刑法》的适用范围。如前所述，对于醉酒驾驶型危险驾驶罪，2013年《醉驾意见》规定的入罪标准非常低，导致危险驾驶罪案件数量在我国实践中快速增多。值得肯定的是，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2023年12月13日联合发布的《关于办理醉酒危险驾驶刑事案件的意见》（以下简称2023年《醉驾意见》）对此进行了调整，根据其第12条规定，对血液酒精含量虽然达到80毫克/100毫升以上，但是没有达到150毫克/100毫升，并且情节显著轻微、危害不大的，可以不按犯罪处理，这对于缩小危险驾驶罪的打击范围具有重要意义。2024年，检察机关起诉的危险驾驶罪的总人数下降为276万人，相对于2021年的35.1万人，下降了约21%，由此可见，2023年《醉驾意见》出罪的效果是非常显著的。
我国部分犯罪存在入罪标准过低的问题，例如，非法狩猎罪、非法捕捞水产品罪就存在这一问题。按照最高人民法院、最高人民检察院于2022年4月6日发布的《关于办理破坏野生动物资源刑事案件适用法律若干问题的解释》第3条的规定，在禁渔区或者禁渔期，使用电鱼、毒鱼、炸鱼等禁用的方法、工具非法捕捞的，属于行为犯，只要行为人实施了这些行为，就构成犯罪，没有最低数量要求，即使行为人只捕捞到几条极为普通的鱼，甚至根本没有捕捞到鱼，也构成犯罪。同时，农业农村部以及地方农业农村部门对禁渔区、禁渔期的规定又非常宽泛，如按照农业农村部于2019年1月15日发布的《关于实行海河、辽河、松花江和钱塘江等4个流域禁渔期制度的通告》的规定，就禁渔区而言，不仅包括这些河流的干流、支流，而且包括位于这些河流之间独立入海的小型河流和人工水道，甚至包括河流干、支流所属的水库、湖泊、湿地，范围极为广泛；就禁渔期而言，每年5月16日12时至7月31日12时属于禁渔期，禁渔期长达两个半月。过低的入罪标准导致实践中时有出现被追诉人在小溪、水沟里捕捞了几尾普通小鱼就被定罪判刑的案件，违背了一般民众的公平观念。未来应当对《刑法》规定的所有犯罪的入罪标准进行系统检视，对于入罪标准过低的犯罪，应当适当提高其入罪标准，从而缩小《刑法》的适用范围，更好地发挥我国二元化制裁体系的制度优势。
（二）进一步降低逮捕的适用率
1．提高逮捕适用标准，强化逮捕适用条件的刚性约束力
就适用逮捕的刑罚标准而言，我国《刑事诉讼法》的规定比较低，只要可能判处有期徒刑以上刑罚，就可以适用逮捕。由于在《刑法修正案（八）》通过以前，我国《刑法》中所有犯罪的法定刑都包括了有期徒刑，也就是说，所有犯罪都可能被判处有期徒刑，因而“可能判处徒刑以上刑罚”这一条件对限制逮捕的适用实际上是没有意义的。在2004年以前，我国逮捕的适用率高达90%，基本上“构罪即捕”，一个重要原因即在于此。虽然《刑法修正案（八）》增加了法定最高刑为拘役的犯罪（危险驾驶罪），《刑法修正案（九）》又增加了两个法定最高刑为拘役的犯罪（使用虚假身份证件、盗用身份证件罪和代替考试罪），但是，我国《刑法》中法定刑不包括有期徒刑的犯罪极少。由此可见，如果逮捕的刑罚标准不提高，那么对《刑法》中绝大多数罪名对应的犯罪行为而言，该标准都是没有任何约束作用的。
那么，应当将逮捕的刑罚标准提高至何种刑罚呢？笔者认为，根据我国的实践经验，并借鉴域外的常见做法，将逮捕的刑罚标准提高为可能判处3年有期徒刑以上刑罚比较合理。首先，由于可能被判处3年有期徒刑以下刑罚的被追诉人最终被判处的刑罚不重，并且如前所述，其中约30%的被告人会被宣告缓刑，因而其在诉讼过程中实施妨害刑事诉讼行为的可能性不大，采用取保候审足以防止社会危险性发生，没有必要适用逮捕。其次，从域外相关立法来看，可能判处3年，甚至4年、5年有期徒刑以上刑罚才能适用未决羁押，是很多国家、地区的共同要求。例如，法国在2000年以前，只要受审查人可能被判处1年或1年以上监禁，就可以适用先行拘押（相当于我国的逮捕）。2000年修正的《法国刑事诉讼法典》将适用先行拘押的刑罚标准提高至3年或3年以上监禁刑。在意大利，根据1988年《意大利刑事诉讼法典》第280条的规定，适用对人的强制措施，包括预防性羁押（相当于我国的逮捕）的刑罚标准为依法应判处无期徒刑或者3年以上有期徒刑。1995年8月8日通过的第332号法律在《意大利刑事诉讼法典》第280条中增列第2款，将预防性羁押的刑罚标准提高至4年有期徒刑以上刑罚。2013年8月9日通过的第94号法律进一步将预防性羁押的刑罚标准提高为5年有期徒刑以上刑罚。
2．强化取保候审、监视居住的约束力度
长期以来，我国取保候审、监视居住的约束力度较小，尤其是被取保候审的被追诉人几乎完全处于自由状态，因而实践中时有发生“脱保”事件，取保候审、监视居住的适用率较低，逮捕的适用率一直较高。我国未来应当进一步强化取保候审、监视居住的约束力度，从而引导办案人员更多地适用取保候审、监视居住。总结本土实践经验，借鉴域外的常见做法，可以考虑从以下维度强化取保候审、监视居住的约束力度：规定保证人保证和保证金保证可以同时适用；扩大脱逃罪的适用范围，规定在取保候审、监视居住期间脱逃的，按照脱逃罪追究刑事责任；总结近年来一些地方公安司法机关试点“非羁码”的成功经验，完善和推广电子监控措施等。实践证明，“非羁码”的适用对降低审前羁押率效果非常显著。以杭州市西湖区人民检察院为例，2020年7月至2022年6月，该院通过“非羁码”数字监控系统对超过1600名犯罪嫌疑人进行了有效监管。在此期间，审前羁押率同比下降了36%，而不捕率同比增幅高达107.14%。
（三）完善不起诉及附条件不起诉制度
现代科技及市场经济的迅猛发展，在给人类带来巨大福利的同时，也使人类面临的风险大幅度增加。为了保障人类安全，调整日益复杂的经济、社会关系，各国不断扩大刑法规制的范围，增设新的罪名。正是在这一背景下，我国于1997年修正《刑法》后，在23年内新设了70个罪名。那么，在刑事立法不断扩大《刑法》适用范围的情形下，如何实现刑法的谦抑性呢？刑法理论界给出的对策是：扩大刑事司法出罪的范围，从而实现刑事立法和刑事司法、入罪和出罪的动态平衡。在我国，刑事司法出罪主要表现为检察机关行使裁量权，对依照法律规定构成犯罪的行为，在符合法律规定的前提下作出不起诉或附条件不起诉处理。我国《刑事诉讼法》虽然确立了不起诉和附条件不起诉制度，但是该制度存在不完善之处，有必要进行相应调整。
1．完善不起诉制度的适用条件
我国的不起诉制度主要有三种：法定不起诉、酌定不起诉、存疑不起诉。作为轻微犯罪司法出罪的主要机制，酌定不起诉的最大问题是适用范围太窄。《刑事诉讼法》第177条第2款对酌定不起诉的适用条件是这样规定的，“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。主流观点认为，按照该条的规定，酌定不起诉的适用必须同时符合两项条件：一是“犯罪情节轻微”，二是“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”。其中第二项条件“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”是指《刑法》明确规定的包含了“免予处罚”在内的9种法定量刑情节。具备这9种情节之一的刑事案件在全部刑事案件中占比很低，要求必须具备这9种情形之一的案件才能适用酌定不起诉必然导致酌定不起诉的适用率非常低。在2016年以前，我国三种不起诉的总适用率长期只有5%左右，与此是有紧密关系的。
笔者认为，主张“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”仅指《刑法》明确规定的包含了“免予处罚”在内的9种法定量刑情节的观点是错误的，除了这9种量刑情节，还应当包括行为人的行为虽然达到《刑法》及相关司法解释所规定的某一犯罪的定量标准，但如果从总体上评价，不需要判处刑罚或者可以免予刑事处罚的情形。例如，按照《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，构成帮助信息网络犯罪活动罪，必须达到该解释明确规定的数量标准，如为3个以上对象提供帮助、支付结算金额20万元以上、以投放广告等方式提供资金5万元以上等。假定某一犯罪嫌疑人的行为达到了以上标准，但是根据犯罪行为的社会危害性及犯罪嫌疑人的人身危险性，检察机关认为情节轻微，也可以作出酌定不起诉的决定。只有将“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”理解为包括达到了定罪标准，但是因为情节轻微，因而不需要判处刑罚或者可以免予处罚的情形，才能有效扩大酌定不起诉的适用范围，使符合法律规定的轻微犯罪案件在刑事诉讼过程中得以出罪，从而保障刑法的谦抑性。
2．扩大附条件不起诉的适用范围
（1）将适用对象从未成年人扩展至成年人
不起诉与附条件不起诉是域外国家、地区普遍赋予检察机关行使裁量权的两种方式。不起诉与附条件不起诉是一种梯级结构：对于犯罪情节轻微，危害性较小，显然没有再犯可能性的犯罪嫌疑人适用不起诉；对于总体上可以评价为情节轻微，但是犯罪情节相对于不起诉的案件严重一些，办案人员对犯罪嫌疑人不会再次实施犯罪没有达到绝对确信程度的案件，就可以作出附条件不起诉的决定，规定一个考验期，犯罪嫌疑人在考验期内真诚悔过，认真遵守监管规定，确实没有再犯可能性的，最终才作出确定的不起诉决定。在审查起诉阶段，未成年人犯罪存在这两种可能性，成年人犯罪同样存在这两种可能性。正因如此，域外国家、地区通常同时赋予检察官作出不起诉决定和附条件不起诉决定的权力。我国在2012年修正《刑事诉讼法》的研讨过程中，全国人大常委会法制工作委员会在2004年10月15日提交讨论的征求意见稿中就规定了暂缓起诉，即附条件不起诉，当时规定该制度既适用于未成年人，也适用于成年人。但是，基于各种原因，在2012年修正的《刑事诉讼法》里，附条件不起诉被限缩至未成年人诉讼程序中。现在，随着轻微犯罪案件比率的大幅度提升，检察机关亟须一种新的制度机制来提高轻微犯罪案件分流的比率，因而，未来修改《刑事诉讼法》时，应扩大附条件不起诉的适用范围，将其适用范围从未成年人扩展至成年人。
（2）将刑罚条件从可能判处1年有期徒刑以下刑罚提高至可能判处5年有期徒刑以下刑罚
如前所述，不起诉和附条件不起诉是一种梯级结构：不起诉不附加任何条件，作出后立即生效，对犯罪嫌疑人更加有利，因而应当适用于社会危害性更小的犯罪；附条件不起诉附有考验期，而且在考验期内被不起诉人必须履行一定的义务，对犯罪嫌疑人而言要求更加严格，因而应当适用于社会危害性稍大一些的犯罪。因此，从逻辑上来说，适用附条件不起诉的刑罚标准应当高于不起诉的刑罚标准。然而，按照我国《刑事诉讼法》的规定，这两者的关系被倒置了：实践中，可能判处3年有期徒刑以下刑罚的案件就可以适用不起诉，而按照《刑事诉讼法》第282条的规定，附条件不起诉却只能适用于可能判处1年有期徒刑以下刑罚的案件。这种制度设置既破坏了《刑事诉讼法》内部的逻辑协调性，也不利于实现轻微犯罪案件的分流，建议在未来修改《刑事诉讼法》时将附条件不起诉的刑罚条件提高到可能判处5年有期徒刑以下刑罚。原因在于，其一，5年有期徒刑以下刑罚的标准比实践中适用不起诉的刑罚标准更宽松，与附条件不起诉和不起诉的梯级关系相对应。其二，5年是我国《刑法》规定的法定刑的一个重要分界线，是很多轻微犯罪的最高刑（如遗弃罪，虚假出资、抽逃出资罪等），重罪的最低刑（如拐卖妇女、儿童罪，组织卖淫罪，强迫卖淫罪等），是很多犯罪第一档法定刑与第二档法定刑的分界线（如寻衅滋事罪、提供虚假证明文件罪等），以5年作为适用附条件不起诉的刑罚标准便于实践中执行。
（四）扩大犯罪记录封存制度的适用范围
如前所述，按照我国现行法律和司法解释的规定，犯罪记录封存只适用于被判处5年有期徒刑以下刑罚的未成年人，这是不合理的。未来，我国应当扩大犯罪记录封存的适用范围。由于我国现行犯罪记录封存只适用于未成年人，不适用于成年人，“建立轻微犯罪记录封存制度”实际上是要求扩大犯罪记录封存制度的适用范围，由未成年人扩展至成年人。那么，应当如何合理设定轻微犯罪记录封存制度的适用范围？笔者认为，对轻微犯罪记录封存范围的设定应当注意以下几点。
1．封存犯罪记录的范围应当区分成年人和未成年人
根据2018年修正的《刑事诉讼法》第286条规定，判处5年有期徒刑以下刑罚的未成年人犯罪，应当封存其犯罪记录。立法者将犯罪记录封存的适用对象限定为未成年人主要有以下几个方面的原因。其一，未成年人的世界观还没有完全形成，正处于“形塑”过程中，其主观恶性容易被矫正；而成年人的世界观已经形成，对周围事物已经形成了比较稳定的看法，其主观恶性难以被矫正。其二，《刑事诉讼法》明确规定，对犯罪的未成年人实行教育、感化、挽救的方针，坚持教育为主、惩罚为辅的原则，而对成年人犯罪，并不绝对适用教育、感化、挽救的方针，不坚持教育为主、惩罚为辅的原则，因而在犯罪记录封存方面应当更加严格。其三，对成年人和未成年人前科消灭规定不同的时间要求也是域外国家的普遍做法，这一经验对我国建构犯罪记录封存制度也是有借鉴价值的。例如，按照《俄罗斯联邦刑法典》第86条第3款的规定，成年人前科消灭分为六种情况，其中最严重的情况是，因特别严重的犯罪被判处剥夺自由的人，服刑期满后经过8年前科消灭。按照《俄罗斯联邦刑法典》第95条的规定，未成年人前科消灭的时限分为三种情况，其中最严重的情况是，因严重犯罪或特别严重的犯罪而服剥夺自由刑的，服刑期满后经过3年即前科消灭。
2．封存犯罪记录的范围应当区分故意犯罪与过失犯罪
笔者认为，判断应否封存犯罪记录的关键在于犯罪人的人身危险性是否完全消除。如果犯罪人的人身危险性已经完全消除，就可以封存其犯罪记录；反之，如果犯罪人的人身危险性尚未完全消除，就不应当封存其犯罪记录。故意犯罪的行为人追求或者放任危害结果的发生，主观恶性比较大，改造的难度比较大，因而封存犯罪记录的范围应当小一些。如前所述，成年人犯罪记录封存的范围应当小于未成年人，未成年人犯罪记录封存的范围是被判处5年有期徒刑以下刑罚的犯罪，那么成年人犯罪记录封存的范围应当如何确定呢？笔者认为，从目前我国人民法院判决的刑罚分布情况来看，判处1年有期徒刑以下刑罚的被告人占全部刑事被告人的30%左右，因而对判处1年有期徒刑以下刑罚的轻微犯罪进行犯罪记录封存比较合适。以2023年为例，全国刑事案件被告人总数为1，660，251人，其中，被判处不满1年有期徒刑的有264，440人，被判处拘役的有250，658人，被判处管制的有2，221人，被单处罚金的有9，277人，被单处剥夺政治权利的有138人，被单处驱逐出境的有11人。被判处1年有期徒刑以下刑罚的被告人总数为526，745人，占全部刑事被告人的32%左右。在轻微犯罪记录封存制度建立初期，封存大约30%的被告人的犯罪记录是合适的。
过失犯罪的行为人排斥危害社会结果的发生，主观恶性比较小，改造的难度相对比较小，因而，相较于故意犯罪，过失犯罪封存犯罪记录的适用范围应当扩大一些，提高至被判处3年有期徒刑以下刑罚的犯罪是合适的。
3．对被宣告缓刑的犯罪人都应当封存犯罪记录
按照《刑法》第72条的规定，人民法院宣告缓刑除要求犯罪人被判处的刑罚较轻（拘役或三年以下有期徒刑）以外，还必须同时符合以下条件：犯罪情节较轻；有悔罪表现；没有再犯罪的危险；宣告缓刑对所居住社区没有重大不良影响。如果同时符合这4项条件，意味着犯罪人几乎没有任何人身危险性，因而规定全部封存犯罪记录是合适的。
（五）限缩犯罪附随后果的内容与适用范围
1．降低犯罪附随后果的惩罚力度
我国现行犯罪附随后果虽然名义上只是刑罚“附随”的后果，但其实，许多犯罪附随的限制性措施非常严厉，其严厉程度甚至超过了很多刑罚。随着我国犯罪结构的变化，未来立法应当逐渐降低犯罪附随后果的惩罚力度，尤其是将那些过于严苛、不合理的附随后果予以废除。犯罪随附后果的设定应当遵循人道主义精神和罪责刑相适应原则，避免对犯罪人及其抚育家属的基本生存权利造成过度影响，并应当根据罪行的轻重程度予以区分，确保强制力度与行为人所犯罪行的严重程度相匹配。《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2024年备案审查工作情况的报告》亦明确指出：“如果将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，与宪法有关规定的原则和精神不符，也与国务院有关行政法规的原则和精神不符。”这一精神应当贯穿于犯罪附随后果制度的整体设计之中。未来立法时有必要对现行犯罪附随后果进行全面梳理，着重审视那些对犯罪人及其近亲属在基本生活保障、职业准入、社会参与等方面限制过严且与其罪行明显不相称的规定，根据罪行的轻重程度予以区别化调整，确保犯罪附随后果的强制力度与行为人所犯罪行的严重程度相适应。
2．对重罪与轻微犯罪的附随后果作出区分
罪责刑相适应是现代刑法的一项基本原则，我国《刑法》第5条也对罪责刑相适应原则作出了明确规定。然而，如前所述，按照我国法律及相关文件的规定，不同犯罪的附随后果几乎没有区别，这严重背离罪责刑相适应原则的要求。为解决这一问题，建议我国未来对犯罪的附随后果制度进行全面改革，从而确保犯罪附随后果的强制力度与行为人所犯罪行的严重程度相适应。对重罪可以适用强制力度较大的附随后果，对轻微犯罪则宜适用强制力度较小的附随后果。另外，以开除公职为例，按照我国现行法律及相关规范性文件的规定，国家机关及国有企业、事业单位的工作人员如果被判处刑罚，不管是重罪还是轻微犯罪，通常给予开除公职的处分。笔者认为，就开除公职而言，除了根据罪行轻重进行区分以外，还应当对国家机关工作人员与国有企业、事业单位的工作人员适当划分。国家机关工作人员行使国家权力，代表国家的形象，对国家机关工作人员应当有更高的要求，如果因为犯罪被判处刑罚，确实不宜继续从事国家机关相关工作；国有企业、事业单位的工作人员，除少数具有领导职务的以外，并不行使国家权力，因而即使因犯罪被判处刑罚，若其所犯罪行较轻且与其职业无关，不影响其完成本职工作，那么不开除其公职更加合理。